为新时代退役军人就业创业保驾护航——《退役军人就业创业促进条例》实施价值与山东落地路径研究
作者：毕京福 苗绘
促进退役军人高质量就业创业，事关国防巩固、民生保障与经济发展大局。2026年8月1日正式施行的《退役军人就业创业促进条例》，是我国首部专门规范退役军人就业创业工作的行政法规，标志着退役军人就业创业工作迈入法治化规范化新阶段，构建起退役军人由军营转向社会全周期发展的法治化框架。立足山东兵员大省、安置大省、双拥大省基本省情，系统把握条例出台时代背景、政策演进逻辑与多重实施价值，深度厘清条例核心制度规则与创新亮点，从政策衔接、技能赋能、就业拓展、创业孵化、多元协同等维度系统构建实施路径，推动法规制度优势转化为服务退役军人成长，助力新时代现代化强省建设的实践效能。
一、《退役军人就业创业促进条例》出台背景
强国必先强军，安军方能安民。退役军人经过军营系统化锤炼，信念坚定、纪律严明、执行力强、勇于担当，是推动经济社会发展、创新基层社会治理、守护公共安全稳定的宝贵人力资源。做好退役军人就业创业扶持工作，既是稳固军心、巩固国防的重大政治任务，也是扩大就业容量、保障民生福祉、防范化解社会风险的基础性工作。
从宏观时代环境来看，新时代国防和军队改革持续深化，退役军人移交安置规模保持稳定，退役军人队伍结构持续发生变化，青年高校毕业生退役军人、转业干部、自主就业士兵群体需求日益多元。与此同时，国内劳动力市场结构性矛盾持续凸显，产业转型升级不断加快，岗位技能要求持续提升。退役军人普遍面临军营技能与地方产业需求脱节、职业转型缺乏系统指导、创业缺少配套支撑等现实难题，传统依靠临时性帮扶、专场招聘的短期举措，难以满足广大退役军人长期职业发展需要，亟需建立稳定、长效、刚性的制度体系支撑退役军人转型发展。
《中华人民共和国退役军人保障法》搭建起退役军人权益保障基础性法律框架，明确提出支持退役军人就业创业，但条文偏向原则性、纲领性，缺少教育培训、就业招录、创业扶持等领域具体实施细则。为衔接上位法律规定，系统回应广大退役军人急难愁盼，将长期实践中成熟有效的拥军惠军政策上升为国家行政法规，国务院制定出台《退役军人就业创业促进条例》，自2026年8月1日正式实施。条例共计6章48条，填补了退役军人就业创业领域国家级专项立法空白，统一全国政策底线，推动退役军人就业创业工作由政策引导模式全面转向法治化保障模式。
山东作为全国兵员大省、安置大省、双拥大省，退役军人存量规模位居全国前列，全省16市全部获评全国双拥模范城，沂蒙精神孕育浓厚拥军优属传统。省内先行出台《山东省退役军人保障条例》，持续实施“戎耀齐鲁”专项行动，推进“戎训、戎岗、戎创”三大计划，培育长城军地人才就业创业促进中心等国家级退役军人就业创业服务标准化试点，在退役军人技能培训、专场招聘、军创孵化、社会化服务等领域积累大量可复制的实践经验。条例的落地实施，为山东省完善退役军人就业创业制度体系、优化退役军人发展环境提供法定遵循与重大机遇。立足省情对标上位法规，理顺省市县三级政策体系，推动纸面法规转化为惠及广大老兵的民生实效，成为当前一项紧迫的现实任务。
二、《退役军人就业创业促进条例》实施的现实意义
（一）筑牢国防军心根基，构建全周期拥军激励体系
现役官兵能否安心服役，很大程度取决于退役之后的发展预期。条例以行政法规形式固化退役军人就业创业各项优待政策，清晰划定政府、机关事业单位、国有企业、社会组织法定责任，从制度层面消除现役官兵后顾之忧。法规构建“入伍有荣光、服役有保障、退役有出路”完整闭环，真正推动“让军人成为全社会尊崇的职业”落地落实。稳定可靠的退役发展保障，能够持续激发适龄青年参军报国热情，稳固兵员征集基础，凝聚全社会关心国防、关爱军人的普遍共识，为新时代强军事业筑牢坚实民心根基。
（二）完善退役军人法治体系，推动扶持政策长效化规范化
条例衔接《退役军人保障法》《就业促进法》，形成“基础法律+专项行政法规”完备法治链条，补齐退役军人权益保障法治短板。法规打破以往各地政策零散、标准不一的格局，确立全国统一政策底线，清晰划分退役军人事务、人社、教育、财政、税务、市场监管等职能部门权责边界。将适应性培训、免费职业技能培训、招录优待、创业融资扶持等经过实践检验的举措上升为法定责任，配套设置法律责任相关条款，显著增强制度刚性。这意味着退役军人就业创业工作不再是阶段性、活动式帮扶任务，转变为常态化、制度化、法治化政务工作，有效避免政策因人调整、因时松紧的弊端。
（三）盘活优质军旅人力资源，赋能区域高质量发展
退役军人普遍具备坚定的理想信念、严明的组织纪律、较强抗压能力与团队协作意识，是市场稀缺的优质人力资本。条例搭建教育培训、就业对接、创业扶持全链条制度通道，打通军事人力资源向地方产业有序转化路径。立足山东省发展实际，依托条例引导退役军人投身高端装备制造、现代物流、应急安防、现代农业、基层治理、军民融合产业等重点领域，既能够充实产业一线骨干力量，培育壮大退役军人创业市场主体，也可以充分释放军旅人才独特价值，为新时代现代化强省建设持续注入动力。
（四）兜牢民生稳定底线，持续提升基层社会治理效能
就业是最大的民生，退役军人能否顺利实现就业创业，直接关系千万家庭安稳。条例建立分层分类帮扶机制，重点关照大龄、伤病、家庭负担较重等就业困难退役军人，有效缓解军人职业转型阵痛，从源头减少涉退役军人领域矛盾风险。同时，条例鼓励引导退役军人参与城乡社区治理、应急救援、平安建设、志愿服务等工作，充分发挥老兵先锋模范作用，打造基层治理骨干队伍。大量退役军人扎根基层一线，能够持续夯实县域、乡镇、村居治理基础，维护社会长期和谐稳定。
三、《退役军人就业创业促进条例》核心内容深度解读
条例坚持党的全面领导，确立普惠与优待叠加、政府推动、市场引导、社会协同四大核心原则。其中“普惠与优待叠加”是整个法规的核心逻辑，在实践中极易出现理解偏差：退役军人依法平等享受全体劳动者通用就业扶持政策，在此基础上叠加退役军人专项优待，既不能只强调优待忽视普惠政策落实，也不能简单以普惠政策替代专属拥军扶持。围绕退役军人退役转型全周期，条例搭建四大制度体系，配套权责划分、服务保障与惩戒机制。
第一，分层分类教育培训制度。条例将退役军人职业技能培训纳入国家终身职业技能培训体系，构建适应性培训、职业技能培训、学历教育优待三位一体培育框架。明确自主就业退役军人按规定享受免费职业技能培训以及相关培训补贴；积极推动退役之前开展前置职业引导培训，提前开展职业规划、市场形势宣讲，缩短退役军人转型适应周期；系统落实退役军人复学、升学、学历资助相关优待政策。条例鼓励院校、企业共建实训载体，要求培训内容紧密对接地方产业岗位需求，着力破解长期存在的培训与就业“两张皮”、培训同质化、形式化等顽疾。
第二，差异化就业支持制度。条例清晰界定各类用人单位招录优待规则：机关、群团组织、事业单位、国有企业招聘时，可以适当放宽退役军人年龄、学历条件，同等条件下优先录用；国有企业可结合用工需求，设置退役军人专项定向岗位；面向服役满五年高校毕业生退役军人开辟基层公务员定向招录渠道。要求公共就业服务机构免费为退役军人提供职业指导、岗位推介服务；依法认定服役年限视同工龄，顺畅社会保险关系转移接续。同时拓宽多元就业赛道，积极引导退役军人投身基层治理、应急救援、乡村振兴等领域，丰富退役军人就业选择。
第三，全链条创业扶持制度。条例搭建系统性退役军人创业政策支撑体系。落实个体经营相关税收优惠政策；持续优化退役军人创业担保贷款审批流程，落实财政贴息支持；政府投资建设运营的创业园区、孵化基地，优先为退役军人提供场地租金减免等扶持。支持各地建设专业化退役军人创业孵化载体，配套创业辅导、财税法律咨询、品牌运营、产销对接等增值服务。鼓励社会资本参与军创项目培育，引导退役军人深耕军民融合产业、乡村产业、新业态领域创新创业，依托创业带动更多劳动者就业。
第四，职责划分、服务保障与法律责任机制。条例清晰划分各级人民政府、相关职能部门工作责任，要求政务服务大厅设立退役军人专属服务绿色通道。法规坚持权责对等，在保障退役军人权益的同时，明确退役军人应当树立理性择业观念，主动参与职业培训，诚实守信依规享受各项扶持政策。专门设置法律责任章节，针对行政机关履职缺位、用人单位拒不落实优待政策、退役军人弄虚作假骗取政策待遇等情形，明确相应处置惩戒措施，为条例落地执行提供刚性约束。
综合来看，条例具备三大创新亮点：一是树立全周期服务理念，服务关口前移，覆盖退役前、退役初期、长期职业发展全过程；二是平衡政府与市场关系，坚持政府托底保障，同时充分发挥市场在人力资源配置中的主体作用；三是兼顾权益保障与行为规范，实现扶持优待与责任约束有机统一。
四、以条例为遵循，构建退役军人就业创业长效保障体系
立足《退役军人就业创业促进条例》法定要求，坚持需求导向、系统施策，统筹政府、市场、社会多方力量，健全培训、就业、创业、服务一体化支撑链条，推动条例各项制度规定转化为常态化实践举措。
（一）完善配套法治体系，夯实条例实施制度根基
加快地方配套政策创制。逐条对标条例开展现行政策梳理规范，及时修订完善与上位法规不相适应的条款，研究出台省级实施配套文件，细化岗位招录、培训补贴、创业扶持、责任落实等实操标准，打通法规落地“最后一公里”。
建立跨部门协同与数据共享机制。搭建一体化退役军人综合信息服务平台，破除部门信息壁垒，实现人员基础信息、培训记录、就业创业状况动态归集更新，推动服务模式由“人找政策”向“政策找人”转变。
开展多层次普法宣传。面向行政机关、各类企事业单位组织条例专题培训，明晰各方法定职责；面向退役军人精准解读权利义务、业务申报流程；面向社会广泛开展宣传引导，持续营造尊崇军人、支持退役军人就业创业的良好社会氛围。
（二）优化分层分类教育培训体系，畅通能力转化通道
深化军地协同联动，推行退役前置引导培训，在军人退役前夕开展职业认知、市场形势、扶持政策宣讲，帮助提前做好转型规划。紧扣区域重点产业发展需求动态调整培训目录，大力推行订单式、定向式、定岗式培训，持续深化校企合作，共建实训载体。构建以稳定就业质量、薪资水平为核心的培训机构评价机制，动态优化培训项目。面向青年退役士兵、转业干部、有创业意愿群体实施差异化培训方案，统筹推进技能提升与学历深造，持续增强退役军人市场竞争能力。
（三）压实就业优待法定责任，拓宽高质量就业赛道
健全常态化督导落实机制，推动机关、事业单位、国有企业严格落实招录优待相关规定，定期公开定向岗位设置、政策落地成效。持续开展访企拓岗、专场招聘等供需对接活动，搭建常态化就业交流平台。建立就业困难退役军人帮扶台账，对大龄、伤病、家庭负担较重人员实施“一人一策”精准就业援助。积极引导退役军人投身城乡基层治理、应急救援、现代农业等领域，不断丰富退役军人就业选择。
（四）健全全链条创业生态，厚植退役军人创业沃土
持续优化退役军人创业金融支撑体系，简化创业担保贷款审批流程，开发适配退役军人创业特点的金融产品，有效降低初创阶段融资成本。推动各级军创孵化基地提质升级，服务供给由基础场地保障转向创业辅导、法务财税、品牌运营、产销对接一体化增值服务。常态化举办退役军人创业创新赛事，发掘优质创业项目，选树退役军人创业典型，搭建军创主体交流协作平台，引导退役军人抱团创业、协同发展。
（五）培育多元协同治理格局，激发社会化服务活力
坚持政府引导、社会参与，培育规范化、专业化军创服务社会组织，总结推广国家级退役军人就业创业标准化试点成熟经验，充分发挥社会组织在岗位对接、创业孵化、职业指导、心理疏导等方面的积极作用。积极引导各类企业树立科学用人理念，充分发掘退役军人纪律作风过硬、执行力强的独特优势。同步加强择业观念正向引导，鼓励退役军人理性调整就业预期，主动适应市场发展变化，永葆军人优良作风，在各行各业建功立业。
作者单位：山东省大众创新创业研究院