建设高质量充分就业省份 打造北方区域性就业聚集地

  ——制度演进视域下山东“十五五”就业优先战略规划解读

  编者按

  就业是最基本的民生，事关经济发展、民生福祉与社会大局稳定。近日，《山东省实施就业优先战略“十五五”规划》正式印发，是未来五年引领我省就业工作的纲领性文件，为持续推进高质量充分就业指明方向。

  本文立足制度演进的长周期视角，梳理山东就业治理从计划安置、市场配置迈向系统前瞻治理的发展脉络，深挖规划出台的历史逻辑与时代内涵，提炼六大制度创新突破，结合山东产业、人口与区域发展省情，提出务实落地路径。文章跳出常规政策导读的框架，兼顾历史纵深、理论思考和实践导向，对就业战线同仁理解规划要义、把握改革方向、推动政策落地具有较强参考价值。期待全省各地紧扣规划部署，凝心聚力、务实笃行，聚力建设高质量充分就业省份，打造北方区域性就业聚集地。

  就业是最基本的民生，是稳经济、保稳定、促发展的基础性支撑。党的二十大明确提出实施就业优先战略，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。近日，《山东省实施就业优先战略“十五五”规划》正式印发，全面承接国家顶层设计、对标全省经济社会发展总体规划，是今后五年统领全省就业工作的纲领性文件、总遵循、总蓝图。 

  山东作为工业大省、人口大省、劳动力资源大省，就业体量大、群体结构复杂、结构性矛盾突出。当前，产业转型升级提速、新质生产力加快培育、人工智能深度渗透、人口结构深刻变化，多重变量交织重塑就业格局。新规划立足省情、前瞻布局、系统施策，既是落实国家就业优先战略的山东担当，也是破解我省中长期就业结构性难题、优化就业生态、塑造区域竞争优势的系统方案，对加快建设高质量充分就业省份、打造北方区域性就业聚集地具有深远的制度意义和实践价值。 

  一、历史脉络：山东就业制度迭代演进的内在逻辑与发展规律 

  制度创新源于历史积淀，治理升级源于实践迭代。读懂“十五五”就业规划的制度设计，必须置于山东就业制度数十年改革演进的长周期中系统审视。纵观发展历程，山东就业治理模式始终与国家改革同向、与产业发展同步、与民生需求同行，呈现清晰的阶段性演进规律。 

  计划经济时期，全省就业实行统包统分的行政安置模式，依靠派遣证、票证体系统筹分配劳动力，工作重心是实现全员安置，重点解决就业总量不足、岗位稀缺的基础性问题。这一制度在特定历史阶段夯实了社会稳定根基、助力工业起步，但也存在人力资源流动僵化、配置效率不高、择业空间狭窄的制度短板。 

  改革开放后，市场经济体制逐步确立，统包统分制度彻底退出历史舞台，“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的就业方针全面落地。面对国企改革、城镇化推进带来的职工分流、农村劳动力转移等压力，山东全面推开市场化就业机制，实施再就业工程、壮大劳务经济、健全公共就业服务体系，彻底打破“铁饭碗”，劳动力要素实现自由流动，市场成为资源配置的决定性力量。这一阶段，全省总量性就业压力持续缓解，但招工难与就业难并存的结构性矛盾逐步上升为就业领域主要矛盾。 

  进入新时代，全省就业政策体系持续完善，稳岗纾困、技能培训、重点群体帮扶、创业带动就业等举措常态化落地，有效对冲经济波动、产业调整、外部环境变化带来的就业冲击，持续稳住就业基本盘。但客观来看，以往就业治理多以事后帮扶、被动处置、单点施策为主，面对技术变革、人口变局、产业迭代等长期深层次挑战，前瞻性、系统性、制度性供给仍有短板。 

  历经数十年迭代升级，山东就业治理实现了从计划安置到市场配置、从总量兜底到结构提质、从被动应对到系统治理的三次历史性跨越。本次“十五五”就业规划，正是立足制度演进规律、承接改革经验、补齐治理短板、面向未来布局的重大制度升级，标志着全省就业工作迈入前置化、体系化、智慧化、现代化治理新阶段。 

  二、时代要义：“十五五”就业规划的战略定位与价值意蕴 

  立足国家战略大局和山东发展全局，本次规划站位高远、内涵丰富、指向鲜明，既是服务国家区域协同发展的战略部署，也是支撑全省高质量发展的民生基石，蕴含深刻的时代要义、战略定位和实践价值。 

  从国家战略维度看，新规划是国家就业优先战略在北方区域的重要落地载体。国家“十五五”更加注重就业与产业、科技、人口政策协同发力，重点破解结构性就业矛盾、防范技术变革就业风险、培育就业新动能。山东立足黄河流域生态保护和高质量发展、京津冀协同发展双重战略区位，首次明确打造北方区域性就业聚集地，跳出省内就业自稳格局，承担北方区域人力资源集聚、配置、流通、培育的枢纽功能，是国家优化北方人才布局、均衡区域就业发展的重要山东实践。 

  从全省发展维度看，新规划承载三大核心价值功能。一是稳大盘、守底线的压舱功能。山东实体经济链条完整、市场主体众多、就业关联度极高，规划坚持底线思维，统筹产业转型、产能调整中的职工安置和风险防控，牢牢守住不发生规模性失业底线，为全省经济高质量发展保驾护航。二是破结构、提质效的治本功能。聚焦长期存在的技能错配、人岗脱节、供需失衡等突出问题，从人才培养、技能提升、评价激励、就业服务全链条系统发力，从根本破解结构性就业矛盾。三是聚资源、塑优势的赋能功能。依托济青烟核心引领、县域多点支撑、鲁西及沂蒙老区均衡托底，持续优化就业创业生态，将全省海量人力资源优势转化为产业优势、创新优势、区域竞争优势。 

  对比以往历次五年就业规划，本次规划最鲜明的特质是重制度、重体系、重前瞻、重治本，彻底摆脱碎片化、应急式政策叠加模式，构建起适配新质生产力、适配数字智能变革、适配人口结构转型的现代化就业治理体系，是未来五年全省就业工作的根本遵循和行动指南。 

  三、制度创新：“十五五”就业规划的六大核心突破与体系重塑 

  本次“十五五”就业规划最大的亮点，在于全方位制度重塑、机制创新、体系重构，在治理逻辑、发展格局、人才培育、业态治理、群体帮扶、风险防控六个领域实现突破性升级，构建起高质量充分就业的完整制度框架。 

  （一）治理机制创新：就业优先从“政策理念”跃升为“制度刚性” 

  长期以来，就业优先多为工作导向和政策要求，经济发展与就业统筹衔接不够紧密。本次规划创新建立就业影响评估机制，将就业考量前置嵌入重大政策、重大项目、重大生产力布局全过程，科学评估岗位创造能力和失业传导风险，审慎出台就业收缩性政策。同步探索高质量充分就业评价体系，推动产业、投资、财政、金融、区域政策与就业政策同向发力，彻底扭转“经济在前、就业在后”的惯性思维，让就业优先从工作口号转化为前置规则、刚性约束、发展标尺，全面构建就业友好型发展格局。 

  （二）格局定位创新：从省内统筹升级为北方区域性就业集聚 

  规划首次确立北方区域性就业聚集地战略定位，实现山东就业发展格局的历史性提档升级。构建济南、青岛、烟台三大核心城市集聚赋能，县域就业扩容提质，沂蒙革命老区、鲁西地区均衡发展的核心引领、全域协同新格局。强化中心城市产业承载、人才吸附、服务辐射功能，畅通黄河流域、京津冀区域人力资源双向流动渠道，全力打造北方人才集聚洼地、就业创业高地和人力资源配置枢纽，推动山东就业由“省内均衡”迈向“区域引领”。 

  （三）矛盾破解创新：构建产业适配、贯通成长的人力资源体系 

  聚焦结构性就业矛盾核心痛点，规划重塑产业定需求、教育调专业、培训补短板、评价拓通道的闭环培育体系。深入实施“技能照亮前程”行动，擦亮“技兴齐鲁、乐业山东”工作品牌，全面推行“岗位需求+技能培训+技能评价+就业服务”一体化模式。深化新八级工制度落地，推动技能等级与职称、学历双向贯通、比照认定，破除技能人才职业晋升壁垒，扭转社会重学历、轻技能的惯性导向，持续为先进制造、新兴产业、未来产业输送高素质技能人才，从根源化解“招工难、就业难”结构性失衡问题。 

  （四）业态治理创新：多元就业从“补充业态”升级为“增长主力” 

  顺应数字经济、平台经济蓬勃发展大势，规划创新提出灵活就业“向新、向智、向优、向高”发展行动，彻底改变灵活就业、新就业形态的补充性定位，将其作为就业扩容、群众增收、基层乐业的核心增量。推动“15分钟就业服务圈+一刻钟便民生活圈”深度融合，做强“社区微业”特色品牌，标准化建设零工市场、暖新驿站服务阵地，健全新就业形态劳动者薪酬保障、社保接续、纠纷调处机制，实现放活业态增活力、规范发展守底线的双向统一。 

  （五）帮扶模式创新：重点群体从“兜底救助”转向“精准赋能” 

  构建分层分类、品牌引领、精准高效的重点群体就业支持体系，彻底转变单一兜底、被动安置的传统帮扶模式。面向高校毕业生，健全访企拓岗、“就选山东”、1131+服务、“雏凤助飞”全链条服务体系；面向退役军人，深化“戎耀齐鲁”专项行动，完善军岗对接、技能培训、创业扶持机制；面向农村劳动力，强化劳务品牌培育、就地就近就业、返乡创业、以工代赈；面向大龄劳动者、妇女、残疾人等群体，实施“双银助力”特色举措，充分盘活存量人力资源，持续巩固零就业家庭动态清零成果，实现增量培育、存量激活、困难兜底的全覆盖格局。 

  （六）风险治理创新：前瞻应对人工智能与人口结构双重变局 

  本次规划最具时代辨识度的突破，是首次将人工智能系统性纳入省级就业顶层设计。坚持趋利避害、辩证施策，一方面培育人工智能训练师、智能运维师等新职业，拓展人机协同就业新场景，释放技术进步的就业创造效应；另一方面建立人工智能就业影响监测评估机制，提前预判岗位替代风险，配套转岗培训、技能转型、岗位缓冲预案。同时主动适配人口结构新常态，开发大龄友好、生育友好岗位，引导理性就业观念，稳定劳动参与率，构建技术变革可控、人口变局可稳、失业风险可防的现代化风险治理体系。 

  四、实践路径：制度框架下推进高质量充分就业的落地举措 

  制度蓝图已经绘就，制度优势最终要靠扎实落地转化为治理实效。立足多年基层就业工作实践，紧扣新规划制度体系和山东省情实际，未来五年推进高质量充分就业、打造北方区域性就业聚集地，必须聚焦六大路径精准发力、久久为功。 

  第一，健全协同机制，推动就业优先前置嵌入发展全局。打破人社部门单打独斗的工作格局，全面落实就业影响评估制度，将就业研判、岗位测算、风险评估嵌入招商引资、产业布局、园区建设、重大项目论证全过程。健全跨部门协同会商机制，将就业质量纳入区域发展评价体系，推动经济扩容带动就业增长、就业提质支撑产业升级，实现双向赋能、良性循环。 

  第二，聚焦结构提质，筑牢产教融合、技能立身支撑体系。围绕全省重点产业链、新兴产业、未来产业建立常态化需求预测机制，动态调整职业院校专业设置和技能培训目录，深化工学一体化、校企协同育人模式。持续打通新八级工、技能等级比照认定等制度堵点，完善技能人才待遇保障、职业晋升机制，壮大知识型、技能型、创新型劳动者大军，以人力资源供给升级适配产业迭代升级。 

  第三，优化区域布局，塑造差异化均衡化就业发展生态。坚持因地制宜、分类施策，济青烟重点集聚青年人才、高端技能人才，打造北方就业集聚核心枢纽；县域深耕特色产业、劳务品牌、社区微业，拓宽群众就近就业渠道；鲁西、沂蒙革命老区依托劳务协作、特色产业培育、以工代赈项目，补齐公共服务短板，持续缩小区域就业差距，形成龙头引领、多点支撑、全域均衡的发展格局。 

  第四，坚持放管并举，实现新业态活力释放与权益保障双向平衡。持续建强零工市场、暖新驿站等基层服务阵地，完善灵活就业求职对接、技能培训、权益咨询公共服务；健全新就业形态劳动标准、工伤保险、纠纷调处制度，补齐新业态劳动者保障短板，既充分释放小微就业、新型就业的民生增收活力，又牢牢守住劳动者合法权益底线。 

  第五，转变帮扶范式，做到精准赋能与兜底托底并重。改变单纯送岗、补贴兜底的惯性思维，分类实施精准施策。对高校毕业生、退役军人、农村劳动力等具备提升空间的群体，重点强化职业指导、实习见习、技能培训，提升市场就业竞争力；对零就业家庭、重度困难人员，持续夯实公益性岗位托底安置机制，同步落实“双银助力”行动，充分盘活大龄劳动力存量资源，实现有能者提质增收、有困者稳岗保底。 

  第六，强化前瞻治理，构建全链条就业风险防控体系。顺应就业治理从事后处置转向前瞻防控的变革趋势，依托省级就业指挥中心、全省就业大数据平台，常态化监测重点行业、重点企业、重点群体就业波动，紧盯智能化改造、产业转型、劳动力流动带来的岗位变动风险，建立分级预警、快速响应、精准帮扶的闭环处置机制，做到风险早发现、早介入、早化解，坚决守住不发生规模性失业风险的底线。 

  同时，持续推进公共就业服务下沉、数字化提质，做实15分钟就业服务圈，深化“政策找人、岗位找人”数字化改革，精简办事流程、打通数据壁垒，持续降低企业用工成本和群众求职成本，以精准、高效、暖心的公共服务，夯实北方区域性就业聚集地的软环境根基。 

  （ 毕京福  张雯  苗绘）   作者单位：山东省大众创新创业研究院